中国双二元金融结构中的普惠金融体系建设

白澄宇

提要：此文为作者2014年3月19日在上海举办的APEC普惠金融研讨会上的演讲内容。作者揭示中国金融金融体系存在的两个二元结构，提出民间金融是普惠金融体系不可或缺的重要组成部分，民间金融的阳光化、规范化是建设普惠金融体系的重要课题。

       中国金融体系存在两个二元结构，一个是因城乡差别产生的城乡二元金融结构，一个是因监管制度产生的正规金融与民间金融（非正规金融）并存的二元金融市场。这种二元结构造成了金融资源分配的不公平，产生了对农村和弱势社会群体的金融排斥。

一、城乡金融二元结构

      中国长期存在城乡二元经济结构，这是指以工业化、社会化生产为主要特点的城市经济和以农业和小生产为主要特点的农村经济并存的经济结构。作为发展中国家，刘易斯的二元经济结构理论同样可以分析中国城乡二元经济结构存在的原因。另一个原因是二元社会结构，一元是由市民组成的城市社会；另一元是由农民构成的农村社会。包括户籍、土地产权、住宅、教育、医疗、就业、保险、劳动保障等10余种制度，成为判断农民与市民阶层的依据。他们的最大区别只在于是否持有农户户口。这种二元社会结构是以二元户籍制度为核心，包括二元就业制度、二元福利保障制度、二元教育制度、二元公共事业投入制度在内的一系列社会制度体系，它强化了二元经济结构。在此城乡二元社会和经济结构中，金融体系也带有明显的二元特征，表现为：

1、 城乡居民的融资权利不同。农村集体土地所有制长期限制农户以土地和宅基地作为抵押资产融资。

2、 农村金融机构是抽水机。农村存贷差巨大，资金被抽离农村，投向发达地区和城市。

3、 农民融资难，民间高利贷盛行，融资成本高。

      这种城乡二元结构造成了金融资源在城乡之间配置的不公平，形成对农民、农业和农村的金融排斥。

二、正规金融和民间金融二元结构与影子银行体系

      在城乡二元金融结构长期存在的同时，还存在另一个二元结构，既按法律和政策地位分为受监管的正规金融和未受监管的民间金融。总体来说，受监管的正规金融机构主要服务于中高端市场，而民间金融则主要服务于中低端市场。造成这个分割的原因是：

       历史上国有大型企业是市场主体，大型国有金融机构也是金融市场主体，金融机构主要是为国有大型企业服务。

      中国仍处在计划经济向市场过度时期，政府政策对市场的干预依旧存在，国有金融机构往往接受国家政策指导，投入国家大型项目。随着改革开放，民营企业逐渐发展壮大，虽然企业规模较小，大部分是中、小、微企业，但在数量上远远超过大型国有企业，其金融服务的需求不断增加，但被排斥在优先为大企业服务的正规金融机构大门之外。同时，金融市场和金融监管制度没有适应民营经济发展而做相应调整，依然限制私营部门投资注册为中低端市场提供服务的金融机构。

      需求催生供给，大量未被监管的金融组织和金融活动应运而生，为私营部门的中小微企业提供了所需的金融服务。农户和中小微企业等社会弱势群体因难获得正规金融机构的服务，不得不依赖民间金融机构。民间金融体系在客观上满足了中、小、微企业和被正规金融排斥者的金融服务需要，甚至是中低端信贷市场的主要供给者；民间金融体系形成了真实的市场利率，为利率市场化提供了参照系；民间金融因不受监管而更具创新能力，活跃了金融市场，发挥了鲶鱼效应。

    由于正规金融机构的信贷利率受限而民间借贷是完全市场化，在两个市场之间形成利率双轨制，存在巨大的利差空间。市场空缺和利差这两个因素促使两个系统为实现利益最大化而谋求合作，从而产生了巨大的影子银行体系。非银行金融机构和民间金融机构，围绕银行等正规金融机构开展业务，谋取金融资源并赚取利差。银行机构依靠垄断地位低息揽储，通过影子银行体系将资金融通给民间金融体系高息放贷，产生了寄生于二元金融市场中的利益结构和利益集团。正规金融机构的资金通过影子银行系统流入民间金融体系，也导致民间金融体系的风险传导给正规金融机构。

民间金融体系长期存在，历史上虽有大大小小各种民间金融风波产生，但因受地域和范围限制，其风险在总体上是可控的，没有最终爆发系统性金融危机。但其风险不可小觑，特别是在互联网时代，一些民间金融活动由线下转到线上，突破了地域和人群范围限制，超出了一般民间金融的风险管理能力，加大了发生系统性风险的可能性。而且，民间金融因缺少足够的法律保证，法律风险和制度风险极大，民间放贷机构为覆盖风险不得不抬高利率，造成了小微企业融资贵的问题。而且，因没有监管，庞大的民间金融市场的风险难以检测和评估，更难以调控。民间金融机构同样是被正规金融机构排挤的弱势群体，因各种限制而难以可持续地为小微企业提供有效的金融服务。

      尽管民间金融机构存在很多问题，但民间金融不仅是正规金融的补充，更是是中国金融体系不可或缺的组成部分，正规金融和民间金融共同构成了中国的金融体系。这是中国金融市场的真实现状，建设普惠金融体系，必须承认这个现状，

三、建设普惠金融体系，须打破双二元结构

       双二元结构共同作用的结果是对农户和农村小微企业的金融排斥最严重，这不但影响了农业和农村发展经济发展，还有可能拉大城乡收入差距，产生潜在的社会风险。

       金融的双二元结构与包容性增长的经济发展方针和全面建成小康社会的发展目标背道而驰，必须打破双二元结构，建立普惠金融体系。中国普惠金融体系建设的任务要从两个二元体系同时入手。

      针对城乡二元体系，应该改革城乡二元社会体系，在农村土地产权制度不能做根本性调整的条件下，应该将集体经济的主体作实，发展合作经济组织，让农民通过合作经济组织获得可用于融资的基础性资产，并通过三位一体的合作社参与产业链，获得市场和金融资源。合作金融是全球金融体系的重要组成部分，在中国历史上也曾存在过，但因农信社商业化而逐渐消失。有必要在吸收国际经验基础上重新恢复发展。 

      针对正规金融和民间金融二元结构问题，一方面要让正规金融机构降低门槛服务低端，更重要的则是要让民间金融体系阳光化、规范化，给民间金融机构提供可以进入受监管的正规金融体系的通道。同时要实现利率市场化，消除两个体系间的价格双轨制，为各类金融机构提供更公平的竞争环境。在堵截旁门左道的同时，要打开准入的正门，疏堵结合才能有效治理金融之水。而且，只有将民间金融合法化，纳入监管，才能将民间借贷信息纳入征信体系。

       如果不进一步调整金融监管制度，就难以改变这种双二元结构中的金融排斥现象，无法有效建立普惠金融体系。

四、通过金融创新，克服金融普惠的障碍

        除了上述制度创新和机构创新，建设普惠金融体系也需要在中观和微观层面进行市场创新、模式创新、管理创新和产品创新。

       征信系统和支付清算系统是金融系统运的基础设施。现有的征信系统还主要是为受监管的正规金融机构服务，没有将真实存在民间金融体系纳入征信系统并提供普惠的征信服务。人民银行等有关部门已经制定了促进普惠征信体系建设的规划，并正着手为新型的金融机构和金融中介服务机构提供征信服务。

        正迅猛发展的第三方支付机构正利用互联网和移动通讯发展电子和移动支付业务，为广大中小微企业和个人提供了更加便捷的支付手段，也为民间金融的阳光化创造了条件。

       在微观领域，需要通过模式和产品创新，降低小微企业金融服务的风险和成本。近年来，数字金融与金融科技创新层出不穷，P2P信息中介服务和众筹模式的股权融资服务，借助互联网等的信息技术优势，为民间借贷提供了更加透明、更加规范、成本更低的交易方式，极大便利了民间借贷交易。不仅为小微企业融资提供了新的渠道，也为城乡居民理财提供了储蓄之外的理财途径。

        中央已经通过了《推进普惠金融发展规划（2016-2020）》，为发展普惠金融体系制定了原则、方针和战略，其中包括加快民营银行试点步伐和鼓励互联网金融规范发展等方面内容。这些都有利于形成一个普惠的、完整的、公平的、开放的、高效的普惠金融体系的形成和完善。