农村金融改革与创新并举

2017年中央一号文件研读笔记之二

白澄宇

与往年一样，农村金融问题是中央一号文件必函内容。2017年一号文件有关农村金融的主题是“加快农村金融创新”，但其中涉及到诸多改革内容，因此是改革与创新并举的指导思想。2017年一号文件涉及到金融领域的内容包括银、证、保、政策金融、互助金融、金融监管、金融基础设施和其他相关细节，是历年来涉及最全的。已有很多人对文件中有关金融部分的内容进行了解读，我就其中一些重要问题研读如下：

一、加强和完善农村金融监管体系，推动农村金融立法

2017年一号文件以供给侧结构性改革为核心，金融领域的改革创新也围绕这个纲领展开。

金融创新也是多层次的，包括产品创新、服务创新、模式创新、机构创新、市场创新、监管创新和制度创新等等。当前农村金融最主要的矛盾是现有金融服务和金融产品已经不能满足“三农”发展的需要，需要通过创新增加供给，但现有金融机构已经无法进一步推进金融服务和产品的创新，而根源在于现有的金融监管体系和金融法律制度阻碍了金融机构的创新和发展。因此，在逻辑上就要先解决法律和监管问题，然后才能发展更多的新型农村金融机构去按照市场规则创新金融模式、金融服务和金融产品。

对比中国与国际小额信贷的发展，可以明显看到制度约束对中国农村金融发展造成了多大障碍。中国早在1990年代初就与国际同步开始了小额信贷的实验示范和推广，到2000年前曾经出现了300余家农村小额信贷试点机构，但至今为止，这个数量没有增长，且都依旧是分散的、小规模的公益机构，尚未出现如孟加拉乡村银行一样的大规模、广覆盖的小额信贷机构。但与中国同时起步的蒙古和柬埔寨的公益小额信贷机构，都早在2005年之前就走完了从试点的公益机构升级为金融公司，然后升级为全国性、全牌照商业银行的发展道路。柬埔寨那家从公益小额信贷机构改制过来的阿克来德银行已经成为柬埔寨资产规模最大的商业银行。柬埔寨的金融法律法规允许公益机构从事放贷业务，低门槛审批金融公司且允许符合条件的金融公司在有限范围内吸收储蓄，然后在条件具备时升级为银行。如果把中国与蒙古和柬埔寨做比较，唯一的差别就是不同的金融监管制度。我国在2005年也曾试图通过制定小贷公司管理条例推动小额信贷行业发展，但该条例至今没有出台，导致真正做小额信贷的公益机构难以注册和发展，而大部分小额贷款公司因偏离了小额信贷市场定位而遭遇巨大风险。

因此，农村金融法律和监管制度不创新，农村金融就不可能获得更大的发展。2017年一号文件提出积极推动农村金融立法，适当下放县域分支机构业务审批权限，是抓住了问题要害。

2016年一号文件已经提出完善中央与地方双层金融监管机制，其目的就是要下放金融机构审批权，让地方政府有权审批和监管那些可以真正从事农村金融创新的地方中小金融机构。据我所知，各地已经开始了双层监管机制的探索，小贷公司审批权早已下放到省政府。但在依法行政的大方针下，要进一步完善这种机制创新，就急需金融立法加以保障和授权。放贷人条列、小贷公司管理条例、资金互助社监管条列等新型农村金融机构管理法规，应该是农村金融立法中优先考虑的内容。

二、鼓励金融机构利用金融科技创新

2017年一号文件让一些互联网金融机构感觉失望，因为2016年一号文件曾提出“引导互联网金融、移动金融在农村规范发展”，但今年文件没有再次提及。而是提出“鼓励金融机构积极利用互联网技术，为农业经营主体提供小额存贷款、支付结算和保险等金融服务。”我认为这是一个正确的政策调整，表明中央对金融科技和互联网金融有了更清晰的了解和对策。

互联网、大数据、云计算等金融科技只是信息技术在金融行业的应用，金融科技创新的数字金融模式推动了金融创新和发展，但它们本身并非金融业务。互联网金融还是金融，是金融就要纳入金融监管体系，不能成为门外的野人和海盗。银行、保险、证券等金融业务无论如何加互联网、大数据还是云计算，都须执照经营，这本是基本常识，却在一段时间被指鹿为马。中央清醒地认识到金融科技创新必须依托金融机构开展，因此才有今年文件中的提法。

而且，一些依托互联网平台开发的互联网金融服务在城市已经取得巨大成功，但在农村见效甚微，特别是在农村信贷领域，互联网小贷还没有为农业发展和农户生产提供大规模的、有效的服务。农村信贷还是需要通过金融机构的经营网点来开展服务。因此，近年中央一号文件都要求支持金融机构增加县域网点，要求农信社保持县级法人地位，不能从农村撤退。

国际成功的数字金融发展经验也说明，农村金融离不开金融机构和金融网点。印度尼西亚著名的小额信贷银行BRI虽然成为全球第一个拥有自己卫星的银行，用手机银行模式开展业务，但他们依旧是依托遍布印尼大小岛屿的分支、网点和代理点开展业务。

目前国内金融机构都在积极运用信息技术开展业务创新，自动业务终端机和EPOS机等已经被农行、邮储、农商行和信用社广泛利用和推广。下一步需要做的是进一步规范这些创新业务，探索开发手机银行模式，探索利用这些技术提供更多的金融服务。

三、互助金融成为不可或缺的力量

互助合作金融已经不是中央一号文件的新内容，从2014年开始，每年一号文件都提及发展合作社、供销社内的合作金融，推动资金互助组织发展。可以说，与商业金融、政策金融并肩，合作金融和互助金融已经成为农村金融不可或缺的组成部分和新动能。2017年一号文件关于互助合作金融有一些新的内容。

首先，与农村金融立法相关，文件提出要“严格落实农村资金互助组织的监管主体和责任”。其实，2014年一号文件就提出要明确监管主体和责任，但过去几年一直没有广泛落地，只有山东和江苏出台了监管办法或指引，由地方金融办作为监管主体。2017年将会有更多的省、市、自治区出台监管办法，但最终需要农村资金互助法加以规范。

第二，文件提出发展生产、供销、信用“三位一体”的农民综合合作经济组织，其中信用合作就是金融合作。在此政策指引下，即将修改的《农民专业合作社法》很有可能增加合作社内信用合作的内容。这是一个重要的政策方向。

第三，文件新提出了鼓励发展农业互助保险。这也属于互助金融的一个细分领域，而且，不仅是农业互助保险，也应发展农民互助保险业务。在实践中，已经有很多资金互助社在开展互助保险业务，这也需要监管和立法加以规范。

四、严厉打击农村非法集资和金融诈骗

2017年一号文件旗帜鲜明地提出“严厉打击农村非法集资和金融诈骗。”这太及时了。目前，打着互联网金融、资金互助等金融创新名义的非法集资和金融诈骗已经从城市转移到农村，让那些缺少金融知识和理财常识的农民难以防范。为防止农民上当受骗，2016年一号文件就曾提出强化农村金融消费者风险教育和保护，今年的提法更加严厉，是要坚决遏制已经给城市居民造成损失的恶性金融诈骗事件在农村发生。

但要真正杜绝非法集资和金融诈骗，还是要加快农村金融立法，加快农村金融创新发展，通过有效供给将那些非法的金融活动挤出市场。

附件：2014-2017中央一号文件有关农村金融内容对比表